財政部：《關(guān)于開展田園綜合體建設試點工作的通知》
財辦〔2017〕29號
各省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市財政廳(局)，新疆生產(chǎn)建設兵團財務局：
為貫徹落實中央農(nóng)村工作會議和《中共中央 國務院關(guān)于深入推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革 加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能的若干意見》的部署與要求，推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與城鄉(xiāng)一體化互促共進，加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能，提高農(nóng)業(yè)綜合效益和競爭力，探索農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新模式，實現(xiàn)“村莊美、產(chǎn)業(yè)興、農(nóng)民富、環(huán)境優(yōu)”的目標，財政部決定開展田園綜合體建設試點工作?，F(xiàn)就有關(guān)事項通知如下。
一、總體要求
(一)指導思想
認真貫徹黨中央、國務院決策部署，深入推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，適應農(nóng)村發(fā)展階段性需要，遵循農(nóng)村發(fā)展規(guī)律和市場經(jīng)濟規(guī)律，圍繞農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、農(nóng)村增綠，支持有條件的鄉(xiāng)村加強基礎(chǔ)設施、產(chǎn)業(yè)支撐、公共服務、環(huán)境風貌建設，實現(xiàn)農(nóng)村生產(chǎn)生活生態(tài)“三生同步”、一二三產(chǎn)業(yè)“三產(chǎn)融合”、農(nóng)業(yè)文化旅游“三位一體”，積極探索推進農(nóng)村經(jīng)濟社會全面發(fā)展的新模式、新業(yè)態(tài)、新路徑，逐步建成以農(nóng)民合作社為主要載體，讓農(nóng)民充分參與和受益，集循環(huán)農(nóng)業(yè)、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)、農(nóng)事體驗于一體的田園綜合體。
(二)基本原則
——堅持以農(nóng)為本。要以保護耕地為前提，提升農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，突出農(nóng)業(yè)特色，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，促進產(chǎn)業(yè)融合，提高農(nóng)業(yè)綜合效益和現(xiàn)代化水平;要保持農(nóng)村田園風光，留住鄉(xiāng)愁，保護好青山綠水，實現(xiàn)生態(tài)可持續(xù);要確保農(nóng)民參與和受益，著力構(gòu)建企業(yè)、合作社和農(nóng)民利益聯(lián)結(jié)機制，帶動農(nóng)民持續(xù)穩(wěn)定增收，讓農(nóng)民充分分享田園綜合體發(fā)展成果。
——堅持共同發(fā)展。要充分發(fā)揮農(nóng)村集體組織在鄉(xiāng)村建設治理中的主體作用，通過農(nóng)村集體組織、農(nóng)民合作社等渠道讓農(nóng)民參與田園綜合體建設進程，提高區(qū)域內(nèi)公共服務的質(zhì)量和水平，逐步實現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)化管理;要把探索發(fā)展集體經(jīng)濟作為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要途徑，積極盤活農(nóng)村集體資產(chǎn)，發(fā)展多種形式的股份合作，增強和壯大集體經(jīng)濟發(fā)展活力和實力，真正讓農(nóng)民分享集體經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)村改革成果。
——堅持市場主導。按照政府引導、企業(yè)參與、市場化運作的要求，創(chuàng)新建設模式、管理方式和服務手段，全面激活市場、激活要素、激活主體，調(diào)動多元化主體共同推動田園綜合體建設的積極性。政府重點做好頂層設計、提供公共服務等工作，防止大包大攬。政府投入要圍繞改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件，提高產(chǎn)業(yè)發(fā)展能力，重點補齊基礎(chǔ)設施、公共服務、生態(tài)環(huán)境短板，提高區(qū)域內(nèi)居民特別是農(nóng)民的獲得感和幸福感。
——堅持循序漸進。要依托現(xiàn)有農(nóng)村資源，特別是要統(tǒng)籌運用好農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、美麗鄉(xiāng)村等建設成果，從各地實際出發(fā)，遵循客觀規(guī)律，循序漸進，挖掘特色優(yōu)勢，體現(xiàn)區(qū)域差異性，提倡形態(tài)多元性，建設模式多樣性;要創(chuàng)新發(fā)展理念，優(yōu)化功能定位，探索一條特色鮮明、宜居宜業(yè)、惠及各方的田園綜合體建設和發(fā)展之路，實現(xiàn)可持續(xù)、可復制、可推廣。
二、重點建設內(nèi)容
圍繞田園綜合體的建設目標和功能定位，重點抓好生產(chǎn)體系、產(chǎn)業(yè)體系、經(jīng)營體系、生態(tài)體系、服務體系、運行體系等六大支撐體系建設。
(一)夯實基礎(chǔ)，完善生產(chǎn)體系發(fā)展條件。要按照適度超前、綜合配套、集約利用的原則，集中連片開展高標準農(nóng)田建設，加強田園綜合體區(qū)域內(nèi)“田園+農(nóng)村”基礎(chǔ)設施建設，整合資金完善供電、通信、污水垃圾處理、游客集散、公共服務等配套設施條件。
(二)突出特色，打造涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)體系發(fā)展平臺。立足資源稟賦、區(qū)位環(huán)境、歷史文化、產(chǎn)業(yè)集聚等比較優(yōu)勢，圍繞田園資源和農(nóng)業(yè)特色，做大做強傳統(tǒng)特色優(yōu)勢主導產(chǎn)業(yè)，推動土地規(guī)?；煤腿a(chǎn)融合發(fā)展，大力打造農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集群;穩(wěn)步發(fā)展創(chuàng)意農(nóng)業(yè)，利用“旅游+”、“生態(tài)+”等模式，開發(fā)農(nóng)業(yè)多功能性，推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)與旅游、教育、文化、康養(yǎng)等產(chǎn)業(yè)深度融合;強化品牌和原產(chǎn)地地理標志管理，推進農(nóng)村電商、物流服務業(yè)發(fā)展，培育形成1—2個區(qū)域農(nóng)業(yè)知名品牌，構(gòu)建支撐田園綜合體發(fā)展的產(chǎn)業(yè)體系。
(三)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新，培育農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系發(fā)展新動能。積極壯大新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體實力，完善農(nóng)業(yè)社會化服務體系，通過土地流轉(zhuǎn)、股份合作、代耕代種、土地托管等方式促進農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體系，增加農(nóng)業(yè)效益。同時，強化服務和利益聯(lián)結(jié)，逐步將小農(nóng)戶生產(chǎn)、生活引入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展軌道，帶動區(qū)域內(nèi)農(nóng)民可支配收入持續(xù)穩(wěn)定增長。
(四)綠色發(fā)展，構(gòu)建鄉(xiāng)村生態(tài)體系屏障。牢固樹立綠水青山就是金山銀山的理念，優(yōu)化田園景觀資源配置，深度挖掘農(nóng)業(yè)生態(tài)價值，統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)景觀功能和體驗功能，凸顯宜居宜業(yè)新特色。積極發(fā)展循環(huán)農(nóng)業(yè)，充分利用農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)保生產(chǎn)新技術(shù)，促進農(nóng)業(yè)資源的節(jié)約化、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)殘余廢棄物的減量化和資源化再利用，實施農(nóng)業(yè)節(jié)水工程，加強農(nóng)業(yè)環(huán)境綜合整治，促進農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。
(五)完善功能，補齊公共服務體系建設短板。要完善區(qū)域內(nèi)的生產(chǎn)性服務體系，通過發(fā)展適應市場需求的產(chǎn)業(yè)和公共服務平臺，聚集市場、資本、信息、人才等現(xiàn)代生產(chǎn)要素，推動城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)鏈雙向延伸對接，推動農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)蓬勃發(fā)展。完善綜合體社區(qū)公共服務設施和功能，為社區(qū)居民提供便捷高效服務。
(六)形成合力，健全優(yōu)化運行體系建設。妥善處理好政府、企業(yè)和農(nóng)民三者關(guān)系,確定合理的建設運營管理模式，形成健康發(fā)展的合力。政府重點負責政策引導和規(guī)劃引領(lǐng)，營造有利于田園綜合體發(fā)展的外部環(huán)境;企業(yè)、村集體組織、農(nóng)民合作組織及其他市場主體要充分發(fā)揮在產(chǎn)業(yè)發(fā)展和實體運營中的作用;農(nóng)民通過合作化、組織化等方式，實現(xiàn)在田園綜合體發(fā)展中的收益分配、就近就業(yè)。
三、試點立項條件
(一)功能定位準確。圍繞有基礎(chǔ)、有優(yōu)勢、有特色、有規(guī)模、有潛力的鄉(xiāng)村和產(chǎn)業(yè)，按照農(nóng)田田園化、產(chǎn)業(yè)融合化、城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展路徑，以自然村落、特色片區(qū)為開發(fā)單元，全域統(tǒng)籌開發(fā)，全面完善基礎(chǔ)設施。突出農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)的產(chǎn)業(yè)融合、輻射帶動等主體功能，具備循環(huán)農(nóng)業(yè)、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)、農(nóng)事體驗一體化發(fā)展的基礎(chǔ)和前景。明確農(nóng)村集體組織在建設田園綜合體中的功能定位，充分發(fā)揮其在開發(fā)集體資源、發(fā)展集體經(jīng)濟、服務集體成員等方面的作用。
(二)基礎(chǔ)條件較優(yōu)。區(qū)域范圍內(nèi)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設施較為完備，農(nóng)村特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較好，區(qū)位條件優(yōu)越，核心區(qū)集中連片，發(fā)展?jié)摿^大;已自籌資金投入較大且有持續(xù)投入能力，建設規(guī)劃能積極引入先進生產(chǎn)要素和社會資本，發(fā)展思路清晰;農(nóng)民合作組織比較健全，規(guī)模經(jīng)營顯著，龍頭企業(yè)帶動力強，與村集體組織、農(nóng)民及農(nóng)民合作社建立了比較密切的利益聯(lián)結(jié)機制。
(三)生態(tài)環(huán)境友好。能落實綠色發(fā)展理念，保留青山綠水，積極推進山水田林湖整體保護、綜合治理，踐行看得見山、望得到水、記得住鄉(xiāng)愁的生產(chǎn)生活方式。農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)基礎(chǔ)較好，農(nóng)業(yè)環(huán)境突出問題得到有效治理。
(四)政策措施有力。地方政府積極性高，在用地保障、財政扶持、金融服務、科技創(chuàng)新應用、人才支撐等方面有明確舉措，水、電、路、網(wǎng)絡等基礎(chǔ)設施完備。建設主體清晰，管理方式創(chuàng)新，搭建了政府引導、市場主導的建設格局。積極在田園綜合體建設用地保障機制等方面作出探索，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展和田園綜合體建設提供條件。
(五)投融資機制明確。積極創(chuàng)新財政投入使用方式，探索推廣政府和社會資本合作，綜合考慮運用先建后補、貼息、以獎代補、擔保補貼、風險補償金等，撬動金融和社會資本投向田園綜合體建設。鼓勵各類金融機構(gòu)加大金融支持田園綜合體建設力度,積極統(tǒng)籌各渠道支農(nóng)資金支持田園綜合體建設。嚴控政府債務風險和村級組織債務風險，不新增債務負擔。
(六)帶動作用顯著。以農(nóng)村集體組織、農(nóng)民合作社為主要載體，組織引導農(nóng)民參與建設管理，保障原住農(nóng)民的參與權(quán)和受益權(quán)，實現(xiàn)田園綜合體的共建共享。通過構(gòu)建股份合作、財政資金股權(quán)量化等模式，創(chuàng)新農(nóng)民利益共享機制，讓農(nóng)民分享產(chǎn)業(yè)增值收益。
(七)運行管理順暢。根據(jù)當?shù)刂鲗Мa(chǎn)業(yè)規(guī)劃和新型經(jīng)營主體發(fā)展培育水平，因地制宜探索田園綜合體的建設模式和運營管理模式?？刹扇〈寮w組織、合作組織、龍頭企業(yè)等共同參與建設田園綜合體，盤活存量資源、調(diào)動各方積極性，通過創(chuàng)新機制激發(fā)田園綜合體建設和運行內(nèi)生動力。
(八)不予受理的情況。未突出以農(nóng)為本，項目布局和業(yè)態(tài)發(fā)展上與農(nóng)業(yè)未能有機融合，以非農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)為主導產(chǎn)業(yè);不符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策;資源環(huán)境承載能力較差;違反國家土地管理使用相關(guān)法律法規(guī)，違規(guī)進行房地產(chǎn)開發(fā)和私人莊園會所建設;鄉(xiāng)、村舉債搞建設;存在大拆大建、盲目鋪攤子等情況。
四、扶持政策
綜合考慮各地發(fā)展建設基礎(chǔ)、開展試點意愿、改革創(chuàng)新工作推進、試點代表性等因素，按照三年規(guī)劃、分年實施的方式，2017年，財政部確定河北、山西、內(nèi)蒙古、江蘇、浙江、福建、江西、山東、河南、湖南、廣東、廣西、海南、重慶、四川、云南、陜西、甘肅18個省份開展田園綜合體建設試點，中央財政從農(nóng)村綜合改革轉(zhuǎn)移支付資金、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)補助資金中統(tǒng)籌安排，每個試點省份安排試點項目1—2個，各省可根據(jù)實際情況確定具體試點項目個數(shù)。在不違反農(nóng)村綜合改革和國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)現(xiàn)行政策規(guī)定的前提下，試點項目資金和項目管理具體政策由地方自行研究確定。同時，各試點省份、縣級財政部門要統(tǒng)籌使用好現(xiàn)有各項涉農(nóng)財政支持政策，創(chuàng)新財政資金使用方式，采取資金整合、先建后補、以獎代補、政府與社會資本合作、政府引導基金等方式支持開展試點項目建設。經(jīng)財政部年度考核評價合格后，試點項目可繼續(xù)安排中央財政資金。對試點效果不理想的項目將不再安排資金支持。
同時，鼓勵有條件的省份參照本通知精神開展省級田園綜合體試點，每個省份數(shù)量控制在1—2個。如建設成效較好，符合政策要求，今后可逐步納入試點范圍。
五、有關(guān)工作要求
(一)強化組織領(lǐng)導。各試點省份要建立健全財政部門牽頭負責(重慶市試點工作由重慶市農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦公室牽頭負責，下同)，農(nóng)村綜合改革機構(gòu)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)機構(gòu)分別具體組織并互相支持配合的工作機制，協(xié)調(diào)發(fā)揮好各職能部門的作用，細化工作任務，認真組織實施，確保試點工作開好頭起好步。要加強與地方政府的溝通協(xié)調(diào)，引導和鼓勵地方政府積極搭建田園綜合體基礎(chǔ)設施和產(chǎn)業(yè)政策平臺。引導地方政府因地制宜選擇田園綜合體建設模式，建立運行順暢的建設管理機制，為項目建設創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境。
(二)科學編制規(guī)劃和年度實施方案。各有關(guān)地區(qū)要科學編制試點項目發(fā)展規(guī)劃和年度實施方案，內(nèi)容應包括擬建設田園綜合體的基本情況、目標任務、區(qū)域功能布局、主要建設內(nèi)容和任務;水土資源開發(fā)和生態(tài)環(huán)境保護;建設、管理和運營體制機制;投資估算與資金籌措方案;資源環(huán)境評估分析;政策保障措施等內(nèi)容。
(三)嚴格試點項目管理。擬開展試點項目的縣(市、區(qū))，要成立以縣級人民政府主要領(lǐng)導任組長，財政部門及農(nóng)村綜合改革機構(gòu)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)機構(gòu)牽頭落實，發(fā)改、國土、環(huán)保、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等有關(guān)部門參加的田園綜合體建設領(lǐng)導小組，統(tǒng)籌組織試點項目的申報和實施工作;縣級人民政府組織編制試點規(guī)劃和實施方案，按規(guī)定程序報送省級財政部門。
(四)堅持省級競爭立項。田園綜合體建設試點項目由省級財政部門統(tǒng)一組織以競爭立項的方式確定。要建立健全公開透明、客觀公正、科學規(guī)范的項目競爭立項機制，擇優(yōu)選項。競爭立項結(jié)果應按照政府信息公開的要求，作為主動公開事項向社會公開。省級財政部門要根據(jù)競爭立項的結(jié)果，將試點規(guī)劃和實施方案報財政部備案。
(五)加強資金監(jiān)管和考核評價。各級財政部門及農(nóng)村綜合改革機構(gòu)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)機構(gòu)要嚴格執(zhí)行相關(guān)制度，確保資金安全有效使用。要加強項目實施和資金管理的跟蹤問效和綜合分析評價，根據(jù)有關(guān)政策對違規(guī)違紀問題進行處理。建立激勵約束機制，實行動態(tài)管理，財政部將根據(jù)正式備案的試點規(guī)劃和實施方案，對試點項目進行重點考核。對考核評價結(jié)果較好的試點省份予以連續(xù)扶持并加大投入力度，繼續(xù)安排擴大試點范圍;對試點工作開展不力的將取消試點資格。
(六)及時總結(jié)試點經(jīng)驗。開展田園綜合體試點項目建設是一項全新的工作，各地要進一步加強調(diào)查研究，及時掌握和跟蹤項目實施及運行情況，不斷總結(jié)經(jīng)驗，針對存在的問題，及時完善相關(guān)政策措施，確保取得預期成效。財政部將會同中央有關(guān)單位和部門，對各地開展田園綜合體的建設情況進行跟蹤調(diào)研指導，總結(jié)經(jīng)驗，不斷完善試點政策。
(七)材料報送及要求。試點省份財政部門應于2017年6月30日前，分別向財政部農(nóng)業(yè)司(國務院農(nóng)村綜改辦)、國家農(nóng)發(fā)辦報送田園綜合體試點材料(附電子文檔光盤)。在實施過程中有關(guān)具體工作及要求，另行通知。
在申報過程中，如有疑問，請及時與財政部聯(lián)系。
財 政 部
2017年5月24日
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